Politiche, strumenti e proposte legislative per il contenimento del consumo di suolo in Italia

Andrea Arcidiacono, Damiano Di Simine, Federico Oliva, Paolo Pileri, Silvia Ronchi, Stefano Salata (a cura di)

Rapporto sul consumo di suolo 2014

CRCS, Milano 2014

Nell’agenda politica italiana degli ultimi anni abbiamo assistito all’ingresso del tema del contenimento del consumo di suolo, innescato dai lavori parlamentari sul Disegno di legge e accompagnato da un vivace dibattito sui principali quotidiani e sulle riviste di settore, trovando critici e sostenitori e rivelando, finalmente, una generale presa di coscienza della centralità di questo tema.
Con il titolo Politiche, strumenti e leggi per il contenimento dei consumi di suolo in Italia è stato recentemente pubblicato il Rapporto 2014 del Centro di Ricerca sui Consumi di Suolo, che contiene gli atti del seminario intitolato “La misurazione del consumo di suolo alla scala nazionale” tenuto al Politecnico di Milano il 26 settembre 2013.
Il Centro di Ricerca sui Consumi di Suolo (CRCS) è una associazione di secondo livello per la promozione di studi sulle trasformazioni del suolo composta dai seguenti soci fondatori: il Dipartimento di Architettura e Studi Urbani (DAStU) del Politecnico di Milano, l’Istituto Nazionale di Urbanistica (INU) e Legambiente ONLUS.
Il CRCS svolge attività di ricerca scientifica e monitoraggio aventi per oggetto l’uso del suolo e le sue trasformazioni, l’assetto del territorio, le politiche per il governo sostenibile delle risorse naturali e culturali del territorio e della sua organizzazione insediativa e infrastrutturale.
Il volume propone una prima rassegna delle questioni legate al consumo di suolo, con particolare riferimento alle iniziative legislative recentemente avviate a livello nazionale regionale, allo scopo di verificare quanto tale attesa riforma dell’ordinamento legislativo possa produrre efficaci strumenti di limitazione dei consumi di suolo nel nostro paese. Il primo capitolo è incentrato sul fondamentale tema della misurazione del consumo di suolo alla scala nazionale, a partire dalla valutazione delle metodologie di misurazione e delle politiche di limitazione del consumo di suolo in Europa.
Si tratta di un approccio apparentemente troppo meccanico e quantitativo, ma che risulta utile ai fini di una generale presa di coscienza della centralità del problema, dei valori ambientali, dei “beni comuni”, suolo, aria, acque, e del concetto di riuso edilizio e rigenerazione urbana.
Dopo aver analizzato opportunità e criticità del sistema nazionale di monitoraggio del consumo di suolo, gli autori propongono una metodologia di rilievo dei consumi di suolo in Italia, a partire dalla constatazione che gli impatti del consumo di suolo risultano molto diversificati “in funzione della nuova destinazione d’uso e della nuova copertura e devono necessariamente essere misurati con differenti approcci a seconda se si vogliano quantificare le conseguenze in termini di perdita delle caratteristiche naturali del suolo o piuttosto di perdita di spazio libero”.
Se in un caso è possibile ricondurre la misurazione alle categorie dell’espansione delle aree urbane, nell’altro è possibile considerare un approccio classificatorio che muova dagli impatti che il fenomeno produce, derivando indirettamente la misurazione dalla stima delle pressioni e degli impatti che si rilevano sul territorio, per procedere poi a quantificare costi economici e sociali.
Nel secondo capitolo vengono proposti alcuni approfondimenti tematici, inerenti il territorio lombardo, riguardanti il consumo di suolo nei parchi lombardi, quello legato al sistema infrastrutturale, il dimensionamento del consumo di suolo nel lodigiano.
Successivamente vengono trattati i temi dell’impermeabilizzazione, dell’uso urbano e della copertura artificiale del suolo italiano, mentre i successivi paragrafi si occupano dell’individuazione delle politiche per la rigenerazione urbana alla luce dell’attuale crisi del settore edilizio e delle finanze pubbliche alla ricerca di nuove forme di convivenza fra gli aspetti ambientali e quelli politico-amministrativi
Il processo di riforma legislativa in corso è il tema del cap. 3, che sviluppa una rassegna comparativa delle politiche di contenimento dei consumi di suolo, a partire dai recenti sviluppi culturali internazionali, per passare ad esaminare le politiche regionali e le più recenti proposte legislative in materia.
Nelle successive sezioni tematiche viene svolta una lettura critica delle proposte e degli strumenti:

• Proposte di Legge specificamente finalizzate ad integrare la normativa in materia di governo del territorio vigente (Toscana, Lombardia e Veneto);
• strumenti normativi per la produzione di Piani o Programmi settoriali che, pur in maniera indiretta, si occupano di limitare il consumo di suolo (Puglia e Marche);
• Proposte o Disegni di Legge specifici per il contenimento del consumo di suolo (Abruzzo, Campania, Basilicata, Calabria, Veneto ed Emilia-Romagna);
• Proposte di Legge che introducono una riforma dell’ordinamento regionale in materia paesaggistica (Campania e Marche);
• promozione di iniziative per la definizione di proposte di legge per il contenimento del consumo di suolo non ancora formalizzate (Sicilia, Emilia Romagna e Friuli Venezia Giulia);
• riforma delle leggi in materia di governo del territorio che si occupano indirettamente di consumo di suolo Friuli Venezia Giulia, Piemonte, Veneto, Umbria e Provincia di Bolzano).

Da questa attenta rendicontazione delle iniziative in atto emerge la necessità di formulare una legge nazionale, in grado di rispondere alla recente presa di coscienza della centralità del problema, dei valori ambientali, dei “beni comuni”, suolo, aria, acque, e del concetto di riuso edilizio e rigenerazione urbana.
Dalla riflessioni degli autori emerge che, al netto degli enunciati generici contenuti pressoché in tutte le proposte, possono essere identificati i principali dispositivi introdotti nei differenti ordinamenti legislativi regionali, con particolare riferimento a:

• l’attivazione di procedure per l’incentivazione al riuso del patrimonio esistente attraverso strumenti di incentivazione urbanistica e fiscale;
• la necessità di fissare le percentuali di incremento delle coperture artificiali ripartite per province o unità territoriali differenziate;
• la definizione all’interno degli strumenti urbanistici di una netta separazione dei suoli urbani e dei suoli extraurbani per poter vietare o limitare le trasformazioni d’uso del suolo al di fuori delle aree urbanizzate;
• l’istituzione di norme di salvaguardia che limitino il consumo di suolo agricolo fino all’avvio delle procedure destinate a produrre le soglie massime consumabili di suolo;
• la creazione di Osservatori regionali sugli usi/consumi di suolo volti a predisporre rapporti periodici relativi al monitoraggio del consumo di suolo;
• l’introduzione di specifici meccanismi di fiscalità di scopo istituiti per rafforzare il prelievo degli oneri di urbanizzazione su interventi di nuova edificazione in suoli agricoli nello stato di fatto;
• il ripristino delle corrette voci di spesa per gli oneri di urbanizzazione;
• l’introduzione di vincoli per la modifica di destinazione d’uso dei terreni agricoli che hanno ricevuto finanziamenti dalla Comunità Europea.

Il capitolo finale riporta l’attenzione sul dibattito internazionale e le riforme regionali che riguardano leggi e strumenti per la limitazione del consumo di suolo. Vengono così esaminati gli strumenti di analisi degli usi del suolo e le politiche di contrasto al consumo di suolo in Lombardia, Toscana e Piemonte, ma anche nel recente Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale di Milano e nel Piano Territoriale Metropolitano di Barcellona.
Sono ancora molti i passi da compiere per completare questa recente presa di coscienza del fenomeno del consumo di suolo e giungere a una reale conoscenza e a un monitoraggio sistematico dei processi di urbanizzazione avvenuti in Italia, basato sulla comparazione di carte di uso del suolo dettagliate e scalabili ai differenti livelli amministrativi. Ciò nonostante, lo sforzo di quantificare, seppur sulla base di differenti repertori informativi, il consumo di suolo in Italia, sembra oggi aver raggiunto importanti obiettivi, avviando un’importante stagione di riforma in tema di governo del territorio che, pur non potendo prescindere da una riforma urbanistica complessiva, trova nel campo del monitoraggio e della regolazione del consumo di suolo un tassello fondamentale.

Autori

Andrea Arcidiacono
Dottore di ricerca in Pianificazione Urbana, Territoriale e Ambientale, è ricercatore di ruolo e docente in Urbanistica presso il DAStU del Politecnico di Milano. Svolge attività di ricerca sui temi della pianificazione e progettazione urbanistica, con particolare attenzione alle tecniche di valutazione morfologica delle trasformazioni urbane, alla pianificazione e programmazione dei servizi e al disegno degli spazi aperti. È stato coprogettista e consulente per la redazione di piani urbanistici comunali.

Damiano Di Simine
Ha conseguito un dottorato in biotecnologie presso la facoltà di Agraria dell’Università degli Studi di Milano, orientandosi successivamente ai temi della tutela del territorio e collaborando con Legambiente dai primi anni ’90 e ricoprendo incarichi associativi alla guida del settore regionale aree protette, nonché di coordinamento dell’Osservatorio Alpi. A partire dal 2007 ha portato l’associazione a una originale elaborazione e proposta sui temi della tutela dei suoli, confluita nell’Osservatorio da cui ha avuto origine il Centro Ricerche sul Consumo di Suolo.

Federico Oliva
Professore ordinario di Urbanistica presso la Scuola di Architettura del Politecnico di Milano dove è titolare del laboratorio Urban Plans Studio. Dal 2006 al 2014 è stato presidente dell’Istituto Nazionale di Urbanistica e attualmente è direttore della rivista Urbanistica. Estensore di numerosi Piani Territoriali, Piani Urbani Comunali e Progetti Urbani in Italia e all’estero continua a svolgere attività professionale e pubblica occupandosi di pianificazione e progettazione del territorio.

Paolo Pileri
Professore associato di pianificazione urbanistica e ambientale al Politecnico di Milano, si occupa di pianificazione ambientale, agro-ecologica, uso e consumo del suolo e dei conseguenti effetti ambientali e paesistici. Ha prestato consulenza scientifica per amministrazioni locali, enti, fondazioni e soggetti privati sui temi delle politiche per il contenimento dei consumi di suolo, della progettazione e tutela degli spazi aperti e della pianificazione agroecopaesistica e della valutazione ambientale strategica. Già ideatore e co-responsabile dell’Osservatorio Nazionale sui Consumi di Suolo, ora partecipa al Centro di Ricerca sui Consumi di Suolo.

Stefano Salata
Laureato in Pianificazione Urbana e Politiche Territoriali presso il Politecnico di Milano, è dottore di ricerca in Governo e Progettazione del Territorio presso il DAStU del Politecnico di Milano. Svolge attività di ricerca nel campo dell’analisi e della valutazione delle variazioni d’uso/consumo di suolo. Collaboratore alla didattica per il laboratorio Urban Plans Studio della Laurea Magistrale in Pianificazione Urbana e Politiche Territoriali presso la Scuola di Architettura e Società del Politecnico di Milano.

Silvia Ronchi
Laureata in Scienze Umane dell’Ambiente presso l’Università degli Studi di Milano e, in seguito, in Pianificazione Urbana e Politiche Territoriali al Politecnico di Milano, è Dottoranda in Urban Planning, Design and Policy presso il DAStU del Politecnico di Milano. Svolge attività professionale in materia di valutazione ambientale e pianificazione del territorio, collabora con enti di ricerca e studi di architettura, è stata consulente per la Valutazione Ambientale Strategica di piani urbanistici comunali.