Che cosa si intende per involucro edilizio?

a cura dell’Avv. Luciano Salomoni

Il Giudice amministrativo interviene sulla nozione non contemplata dalla disciplina di legge

[TAR LOMBARDIA, SEZ. II, 14 GENNAIO 2014, N° 134]

Involucro edilizio e sagoma edilizia non sono concetti sovrapponibili. Il TAR Lombardia, muovendo da una vicenda in tema di Piano Casa Regionale, interviene a chiarire i due concetti che nella prassi vengono talvolta sovrapposti, complice una mancata distinzione a opera del legislatore. La ricostruzione operata dal Giudice milanese consente, quindi, di ricondurre il recupero di manufatti senza permanenza di persone come le serre, che non partecipano – per la disciplina edilizia locale di specie – alla definizione della sagoma degli edifici, nell’ambito degli interventi che, pur mutando la sagoma ma rimanendo entro l’involucro dell’edificio preesistente, sono ammissibili ai sensi della LR 31/2009 relativa al primo Piano Casa regionale.

Una recente vicenda relativa all’applicazione delle norme in tema di “Piano Casa” è l’occasione per il TAR Lombardia di intervenire sulla nozione di involucro edilizio. Il giudizio aveva a oggetto il diniego opposto da un Comune all’istanza di permesso di costruire, relativo alla trasformazione di due serre senza permanenza di persone in un locale abitabile, proposta ai sensi dell’art. 2 della LR 13/2009, convenzionalmente nota, appunto, come Piano Casa, e recante “azioni straordinarie per lo sviluppo e la qualificazione del patrimonio edilizio e urbanistico della Lombardia”. Ad avviso dell’Amministrazione tale intervento risultava inibito dalla disciplina applicativa del Piano Casa dettata dal medesimo Comune, in base alla quale gli interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente previsti dalla LR 13/2009 dovevano essere mantenuti “all’interno dell’involucro edilizio costituito dall’edificio preesistente”. Secondo l’Ente, quindi, la nozione di involucro edilizio coinciderebbe con quella di sagoma, e considerato che una serra senza permanenza di persone non partecipa alla definizione della sagoma di un immobile, il recupero di tale superficie non abitabile sarebbe, in forza di tale considerazione, inibito in quanto il manufatto, una volta recuperato, determinerebbe una modifica della sagoma.
Il Giudice milanese, investito della questione, muove anzitutto dalla considerazione che il concetto di involucro edilizio non ha una definizione univoca nella disciplina edilizia, tanto che non viene considerato dall’art. 3 del DPR 380/2001 recante tutte le tipologie e la classificazione degli interventi edilizi ammessi dall’ordinamento.

Ciò impedisce, come rileva il TAR, di sovrapporre automaticamente le nozioni di sagoma e di involucro, tanto più se si muove dalla LR 13/2009 in tema di Piano Casa, la cui finalità precipua risulta essere proprio quella di “valorizzare ed utilizzare al massimo il patrimonio edilizio esistente nella Regione”.
Su tali presupposti, si può quindi considerare la disciplina comunale attuativa del Piano Casa regionale, laddove condiziona l’ammissibilità degli interventi di recupero al fatto che siano mantenuti “all’interno dell’involucro edilizio costituito dall’edificio preesistente”.
Ad avviso della sentenza qui segnalata, il concetto di involucro edilizio non risulta totalmente sovrapponibile a quello di sagoma, equiparazione che, come visto, porterebbe a escludere le serre senza permanenza di persone dai manufatti recuperabili. In assenza, come visto, di riferimenti normativi cui ancorare la definizione di involucro edilizio, ad avviso del Giudice Amministrativo la nozione deve essere letta alla luce di una circolare del Comune stesso resistente, anch’essa relativa all’applicazione della disciplina sul Piano Casa e di cui per contro – pur essendo successiva alla delibera comunale posta a presupposto del diniego – l’Amministrazione non aveva, ad avviso del TAR, tenuto correttamente conto. Tale circolare, nel fornire indicazioni proprio per l’applicazione della LR 13/2009, menziona tra le volumetrie suscettibili di recupero edilizio di cui all’art. 2 della citata legge regionale, anche le serre.
Su tale presupposto, considerato che la violazione di circolari costituisce figura sintomatica dell’eccesso di potere, il TAR annulla il provvedimento impugnato sul presupposto che l’Amministrazione risulta essersi discostata da una direttiva, quella di interpretazione sul concetto di involucro edilizio, che essa stessa aveva adottato in precedenza.
Da segnalare che il Giudice si sofferma sulla considerazione della ratio della LR 13/2009 che è proprio quello di “valorizzare ed utilizzare al massimo il patrimonio edilizio esistente nella Regione, nonché rispondere alle esigenze abitative delle persone e delle famiglie”.
La pronuncia è anche l’occasione per affermare un ulteriore principio in tema di procedimento amministrativo. Infatti, il Comune fondava il proprio provvedimento anche su di un parere negativo di altro Ente coinvolto nel procedimento, determinazione che, però, non era stata preventivamente resa nota all’interessato, con conseguente violazione dell’art. 10 bis della L 241/90. In definitiva, anche l’aspetto procedimentale, relativo alla mancata possibilità per il privato di controdedurre sui pareri negativi espressi in corso di procedimento fatti propri dall’Amministrazione, rileva al fine di garantire la piena tutela del contraddittorio da parte dell’interessato. Un ulteriore riconoscimento della valenza del procedimento come momento di confronto e verifica tra l’Amministrazione e il privato.