Progetto di Legge “Riorganizzazione del sistema lombardo di gestione e tutela delle aree regionali protette e delle altre forme di tutela presenti sul territorio”

di Fabio Bianchini

Nella seduta del 6 giugno scorso, la Giunta Regionale ha approvato, con DelGR n° X/5272, la proposta di Progetto di Legge “Riorganizzazione del sistema lombardo di gestione e tutela delle aree regionali protette e delle altre forme di tutela presenti sul territorio”.

La LR 86/83 “Piano generale delle aree regionali protette”, pur avendo a suo tempo rappresentato un’importante innovazione che ha dato vita al sistema dei parchi, è stata modificata troppe volte e appare oggi superata. La stratificazione di regimi di tutela realizzatasi nel tempo, ha prodotto una forte eterogeneità dei livelli di protezione del territorio e dei soggetti gestori, con conseguenti sovrapposizioni e ridondanze negli strumenti di pianificazione e gestione e difficoltà nel perseguire la necessaria qualificazione e organizzazione per una gestione ottimale.

In tal senso, a partire dal sistema di aree protette esistente, il Progetto di Legge intende riorganizzare il sistema di gestione, oggi comprendente 24 Parchi regionali, 13 Parchi naturali, 66 Riserve naturali, 33 Monumenti naturali, 242 siti Natura 2000, 101 Parchi Locali di Interesse Sovracomunale, la cui gestione è oggi affidata a una pluralità di soggetti, fra cui, oltre ai PLIS, 32 Comuni, 14 Comunità montane, 18 Parchi regionali, 9 Province, 3 Consorzi di servizi, Enti del sistema regionale, associazioni ambientaliste, soggetti privati come esplicitato nella tab. 1.

Il PdL individua i Parchi regionali come soggetti di riferimento per l’esercizio di tutte le funzioni, con l’obiettivo di migliorare l’efficienza del sistema di gestione e tutela, facendo sintesi tra le aree protette e salvaguardando le unicità di tutti i territori.

Le finalità che la riforma intende perseguire si realizzano attraverso una proposta di individuazione di ambiti territoriali rispetto ai quali il Parco regionale diventa il soggetto regionale di riferimento e che include la prefigurazione di proposte di aggregazione tra i Parchi dello stesso ambito e l’integrazione delle Riserve naturali, dei Monumenti naturali e dei PLIS nel Parco di riferimento.

Le finalità del Progetto di Legge enunciate all’art. 1 sono:

• favorire la realizzazione di un sistema integrato delle aree regionali protette e un incremento delle competenze e delle potenzialità dei servizi offerti;
• consolidare la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale e dei valori paesaggistici del territorio, incrementando gli standard di tutela ambientale stabiliti dalla normativa statale;
• incrementare i modelli di sviluppo sostenibile delle attività antropiche e riconoscere la rilevanza dei servizi ecosistemici;
• contribuire alla realizzazione di connessioni ecologiche tra le aree regionali protette e le altre forme di tutela presenti sul territorio;
• promuovere il completamento della rete ecologica regionale.

L’art. 2 (Definizioni) definisce alcune locuzioni specifiche ricomprese negli articoli successivi.

La riorganizzazione del sistema di gestione e tutela delle aree regionali protette prevede una ben definita procedura e precise scadenze temporali descritte all’Art. 3 (Procedura per la riorganizzazione del sistema lombardo di gestione e tutela).

Una prima fase prevede l’approvazione da parte della Giunta, sulla base di una proposta complessiva degli Enti gestori dei parchi, di una cartografia in cui viene suddiviso il territorio regionale in ambiti territoriali e i parametri gestionali per la prestazione ambientale dei singoli ambiti. Tali ambiti sono delineati in modo da consentire la prefigurazione di aggregazioni tra parchi e l’integrazione degli stessi con le riserve naturali, i monumenti naturali e i PLIS, tenendo conto dei caratteri ambientali, territoriali, paesaggistici, socio-culturali.

Nella seconda fase, la Giunta approva, sulla base della proposta degli Enti gestori, il programma di razionalizzazione dei servizi finalizzato a favorire e promuovere l’esercizio in forma associata delle funzioni tra gli Enti parco e il progetto di riorganizzazione del sistema di gestione e tutela delle aree regionali protette e delle altre forme di tutela presenti sul territorio.

La terza fase prevede l’avvio delle procedure per attivare l’intervento legislativo regionale finalizzato ad ampliare i perimetri dei parchi e a istituire nuovi Enti gestori a seguito di aggregazioni tra parchi, nonché a regolare i regimi di tutela e le relative salvaguardie.

Inoltre, per assicurare la concreta realizzazione della legge, l’articolo prevede che in caso di inerzia da parte degli Enti gestori dei parchi la Regione si attivi in loro vece.

L’art.4 (Gestione dei siti di Rete Natura 2000) prevede che la gestione dei Siti di Rete Natura 2000 sia conferita ai Parchi di riferimento presenti in ciascun ambito territoriale, salvo eccezioni previste per consentire la prosecuzione di gestioni in capo all’ERSAF, a Istituti scientifici o ad associazioni naturalistiche che forniscano adeguate garanzie sul piano organizzativo e tecnico.

L’art.5 (Partecipazione dei PLIS al percorso di riorganizzazione del sistema lombardo di gestione e tutela) definisce in modo specifico le modalità di gestione relative ai Parchi Locali di Interesse Sovracomunale, prevedendone o l’inserimento nel Parco di riferimento, conformemente a quanto previsto all’art. 3, o la stipula di una convenzione per l’affidamento delle funzioni operative, gestionali, amministrative all’Ente gestore del parco di riferimento.

Si tratta in entrambi i casi di esperienze consolidate, come per il PLIS della Balossa che è entrato a far parte del Parco Nord, quello della Brughiera Briantea che ha avviato il percorso per entrare nel Parco delle Groane, il PLIS del Grugnotorto-Villoresi che ha stipulato una convenzione con il Parco Nord, o il Parco Adda Nord con i PLIS del Monte Canto e del Basso Brembo.

In alternativa, il PLIS può presentare alla Giunta la richiesta di prosecuzione in autonomia, dimostrando le capacità realizzative di interventi e iniziative di tutela e valorizzazione attivate sul territorio negli ultimi 5 anni, dovendo comunque provvedere a rinnovare tale procedura almeno ogni cinque anni.

Gli artt. 6 (Rapporti giuridici derivanti da integrazioni tra enti gestori o da aggregazioni di parchi) e 7 (Personale) definiscono le modalità di trasferimento ai nuovi Enti parco o agli Enti parco di integrazione dei beni mobili e immobili e del personale necessari per il loro funzionamento. In particolare, l’Ente gestore subentra in tutti i rapporti attivi e passivi agli Enti di gestione integrati o aggregati.

L’Ente parco di ciascun ambito provvede alla gestione degli Enti ricompresi nel proprio ambito con il personale in capo ai diversi Enti facenti parte dell’ambito prima della riorganizzazione, secondo le specifiche proposte all’art. 7.

Con l’art. 8 (Servizi ecosistemici e ambientali) viene introdotto il tema del riconoscimento dei servizi ecosistemici, prevedendo, nel rispetto dell’art. 70 della L, 221/15, che la Giunta regionale adotti gli atti di competenza a seguito dell’individuazione degli stessi servizi.

L’art.9 (Realizzazione delle connessioni ecologiche) prevede che i parchi predispongano un elenco dei lavori di compensazione da effettuare per il conseguimento degli obiettivi indicati all’art. 1, prestando anche l’eventuale supporto specialistico necessario agli Enti locali che lo richiedano.

L’art.10 (Incentivi economici per favorire l’aggregazione volontaria di parchi regionali) prevede sia opportuni incentivi economici a partire dall’annualità successiva all’entrata in vigore della legge di istituzione della nuova area protetta, pari alla maggiorazione del 15% del contributo annuo di cui all’art. 41 bis della LR 86/83, che il riconoscimento della priorità nell’assegnazione di risorse regionali per la realizzazione di opere infrastrutturali e di connessione ecologica.

Tali risorse trovano copertura alla Missione 9 “Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell’ambiente”, Programma 05 “Aree protette, parchi naturali, protezione naturalistica e forestazione”, capitolo 8328 “Attuazione di programmi ambientali per favorire il recupero di aree degradate e l’istituzione la manutenzione di aree protette, trasferimento agli Enti locali per la realizzazione di attività nelle aree protette”.

Si tratta di risorse autonome derivanti dal tributo speciale per il deposito in discarica di rifiuti solidi, istituito dalla L 549/95, art. 3 c. 27, come modificato dalla L 221/2015, che garantisce la copertura finanziaria per gli incentivi per nuove aggregazioni di parchi regionali anche nelle annualità successive.

L’art. 11 Istituzione di nuove aree regionali protette, ampliamento delle aree esistenti e promozione delle connessioni ecologiche) prevede che per l’istituzione e l’ampliamento delle aree protette continuino ad applicarsi gli articoli dedicati dalla LR 86/83. Inoltre, viene affermato il principio che la Regione intende promuovere il completamento della rete delle aree protette e a tal fine individua alcune aree di interesse prioritario per l’individuazione di nuove aree protette, quali l’alveo fluviale e le golene del Po, la dorsale delle Alpi Retiche Valtellinesi, la dorsale delle Alpi Lepontine Comasche, il sistema dei grandi fondovalle alpini, i massicci calcarei e dolomitici delle Prealpi, le cerchie collinari moreniche e l’Oltrepò Pavese.

All’art. 12 (Norme transitorie per la riorganizzazione del sistema di tutela delle aree regionali protette e delle altre forme di tutela) sono individuate le norme da applicare a seguito del percorso di riorganizzazione, nelle diverse situazioni che si vengono a creare, sino alla nuova definizione dei regimi di tutela. Nel caso di ampliamento dei confini di un Parco a una Riserva naturale, oltre a mantenersi la denominazione e il regime di tutela precedenti, al territorio della Riserva stessa continuano ad applicarsi i divieti della deliberazione consiliare istitutiva.

L’art. 13 (Abrogazioni) prevede l’abrogazione degli artt. 4 e 5 della LR 12/2011 (Nuova organizzazione degli Enti gestori delle aree regionali protette) che sono superati dalla proposta di legge, poiché prevedono l’uno un processo di accorpamento tra Enti e l’altro una disciplina per il miglioramento dell’efficacia di gestione e razionalizzazione della spesa.

L’art. 14 (Modifiche all’articolo 34 della l.r. 86/1983) introduce limitate integrazioni alla LR 86/83 in ordine al rilievo dei PTCP e del il Piano Territoriale Metropolitano per i PLIS. Ai criteri e alla perimetrazione può essere attribuita, efficacia prevalente ai sensi dell’art. 18 della LR 12/2005. Tale parere ha natura vincolante, qualora il PTCP o il PTM abbiano incluso i criteri e la perimetrazione del PLIS tra i propri contenuti prevalenti.

L’art.15 (Norma finanziaria) prevede che il trasferimento di competenze avvenga senza ulteriori costi a carico degli Enti interessati oltre a quelli già attualmente sostenuti e comporta oneri finanziari aggiuntivi esclusivamente per le previsioni di cui all’art. 10 “Incentivi per favorire gli accorpamenti volontari tra parchi regionali”.

Gli effetti che la Regione prevede dall’attuazione della legge sono una diminuzione del numero dei soggetti gestori di aree protette, una razionalizzazione degli strumenti di pianificazione e gestione, un accrescimento delle possibilità e capacità organizzative per la gestione e un più forte orientamento a perseguire la conservazione delle aree protette in un’ottica di reti e di connessioni naturalistiche.

Si ipotizza che si accorpino per primi i parchi fluviali dell’Adda (Adda Nord e Adda Sud), dell’Oglio (Oglio Nord e Oglio Sud), attualmente divisi territorialmente ma strettamente connessi dal punto di vista ecologico-ambientale, e il Parco Nord Milano con il Parco Agricolo Sud Milano in quanto parchi di cintura rientranti nella Città Metropolitana milanese.

La LR 86/83, che ha rappresentato all’epoca una rivoluzione, dando vita al sistema dei parchi e riuscendo in parte a mettere un freno a un consumo di suolo, ha oggi perso smalto e quella spinta propulsiva iniziale, rendendo necessaria una revisione sostanziale, che tenga conto non solo del differente quadro ambientale, ma anche di quello amministrativo ed economico.

Indubbiamente, il Progetto di Legge risponde a una non più procrastinabile esigenza di riordino di competenze per un migliore governo delle funzioni nel campo delle aree protette e del territorio e cerca di superare un’eccessiva eterogeneità dei livelli di protezione dettata dalla sovrapposizione, e spesso ridondanza, degli strumenti di pianificazione. Inoltre, il PdL può ambire a sviluppare ed estendere la capacità progettuale sul territorio grazie soprattutto alle importanti esperienze maturate dai Parchi regionali negli ultimi 40 anni e ripensando i parchi nella loro essenza, mantenendo gli obiettivi per cui sono nati, ma con strategie e percorsi diversi, connettendoli tra loro, facendo rete da un punto di vista gestionale.

Tuttavia, la riforma determina impatti molto rilevanti sulla gestione e riorganizzazione delle aree protette e non consente al momento di comprendere in toto gli scenari reali che si verrebbero a concretizzare a seguito di tale riforma.

Infine, non bisogna dimenticare che il percorso individuato con il PdL si realizza mentre è in atto un analogo procedimento sul tema delle aree vaste col quale dovrà essere mantenuta una correlazione, a partire dall’evidenza di come il tema della protezione della natura esuli necessariamente dai confini amministrativi, avendo negli Enti parco organismi in grado di costituire una cerniera di collegamento tra il livello regionale e quello comunale.