Rapporti tra autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire

a cura dell’Avv. Luciano Salomoni

Autorizzazione paesistica e permesso di costruire

[TAR LOMBARDIA, SEZ. II, 17 DICEMBRE 2014, N. 3062]

L’Autorizzazione paesaggistica, ferma restando la sua autonomia, è condizione di validità e non soltanto di efficacia del permesso di costruire. Il TAR Lombardia, aderisce all’orientamento giurisprudenziale secondo cui è da escludere che in assenza di un’espressa qualificazione legislativa, il nulla osta paesaggistico possa considerarsi una mera condizione integrativa dell’efficacia del titolo abilitativo edilizio, dichiarando pertanto illegittimo un titolo edilizio rilasciato in assenza di previa autorizzazione paesaggistica.

Il giudizio aveva ad oggetto un intervento di risanamento conservativo consistente nella modifica del sottotetto, con realizzazione di una terrazza in adiacenza del piano sottotetto, autorizzato dal Comune in ambito sottoposto a vincolo paesaggistico. I ricorrenti contestavano l’illegittimità del permesso di costruire impugnato per carenza di autorizzazione paesaggistica.
Sulla questione concernente il rapporto tra titolo abilitativo e autorizzazione paesaggistica, ossia se quest’ultima sai condizione di validità o di efficacia del titolo edilizio, la giurisprudenza non ha assunto posizioni univoche.
L’orientamento formatosi sotto il vigore della precedente normativa – art. 7 L 1497/39 e confermato anche successivamente all’entrata in vigore del DLgs 42/2004 – ritiene che, data l’autonomia dell’accertamento di compatibilità paesaggistica rispetto al titolo edilizio, quest’ultimo, se rilasciato in carenza di autorizzazione paesaggistica, non sia illegittimo ma solo inefficace, precludendo solamente l’avvio dei lavori. Pertanto, il titolo abilitativo può essere rilasciato anche in mancanza dell’autorizzazione paesaggistica, con l’unico limite dell’inizio dei lavori, condizionato al rilascio del nulla osta paesaggistico.
Le pronunce di segno opposto, condivise ora dal Giudice milanese, considerano l’autorizzazione paesaggistica una condizione di validità del permesso di costruire. Secondo tale giurisprudenza, sia per ragioni sistematiche che normative, deve escludersi che in assenza di un’espressa qualificazione legislativa, il nulla osta paesaggistico possa essere considerato una semplice condizione integrativa dell’efficacia del titolo edilizio.
A ciò consegue per il TAR Lombardia, che ha sposato l’orientamento che ritiene esistere un nesso di presupposizione tra i due autonomi procedimenti autorizzatori paesaggistico ed edilizio, che il rilascio del titolo paesaggistico deve precedere il rilascio del permesso di costruire. Quali argomenti a sostegno di tale tesi, il Giudice richiama anzitutto l’art. 146 DLgs 42/2004 che qualifica l’autorizzazione paesaggistica come “atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico”. Pertanto, si tratta di due apprezzamenti aventi il medesimo oggetto ma con distinti e separati procedimenti: uno di compatibilità paesaggistica dell’intervento edilizio, l’altro di conformità del medesimo alla disciplina e ai parametri urbanistico-edilizi.

Ulteriore argomento di carattere normativo si ricava sia dall’art. 5 DPR 380/2001 (testo unico edilizia) secondo cui gli atti di assenso delle amministrazioni preposte alla tutela paesaggistica sono condizione per il rilascio del permesso di costruire, che dal successivo art. 20 DPR 380/2001 il quale condiziona il rilascio del permesso di costruire al previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, disponendo che, qualora l’immobile oggetto dell’intervento sia sottoposto a vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, nell’ipotesi in cui l’autorità preposta al vincolo neghi il proprio assenso, “decorso il termine per l’adozione del provvedimento finale, la domanda di rilascio del permesso di costruire si intende respinta”.
Analoga disciplina è applicabile agli interventi realizzabili mediante denuncia di inizio attività per cui, ai sensi dell’art. 22 del testo unico, se tali interventi riguardano immobili sottoposti a tutela storico – artistica o paesaggistica – ambientale, la loro realizzazione è subordinata al preventivo rilascio del parere o dell’autorizzazione richiesti dalle relative previsioni normative.
Pertanto, l’autorizzazione paesaggistica, ferma restando la sua autonomia, è condizione di validità e non solo di efficacia del permesso di costruire con la conseguenza che il titolo edilizio rilasciato in assenza della stessa è invalido e, come nel caso di specie, deve essere dichiarato illegittimo.
La pronuncia è anche l’occasione per affermare come l’autorizzazione paesaggistica rilasciata su un più ampio progetto, non può considerarsi valida qualora si effettui un intervento parziale. In tal caso, si rende necessario un nuovo intervento dell’autorità preposta alla tutela del vincolo affinché venga nuovamente valutata l’incidenza sul paesaggio della diversa soluzione edilizia in quanto una realizzazione parziale degli interventi originariamente prospettati e assentiti, potrebbe avere un differente impatto sul contesto paesaggistico e portare ad esiti non rispettosi del paesaggio.